谭学显

    从人民政协发展史看，人民政协的职能是继1949年成立人民政协而出现政治协商职能之后，随着形势发展的需要，又于1989年和1994年先后增加了民主监督和参政议政这两大职能。政协的民主监督既是在我国政治历史过程中形成的，又是在新时期人民政协工作实践中产生的。民主监督是在我国特色政党制度下形成的一种监督机制,是我国社会主义民主政治中不可缺少的一种监督形式。
    一、正确认识民主监督的性质和作用
　　民主监督作为人民政协三项职能之一，是中国社会主义监督体系的重要组成部分，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是中国特色社会主义政治道路的重要元素，是我国政治运行程序中的重要环节，在推进社会主义民主政治和构建和谐社会进程中具有十分重要的作用。　　
   民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。我国社会主义监督体系是由多种监督形式组成的，主要包括党的监督、人大监督、行政监督、人民政协和民主党派的民主监督、舆论监督、人民群众监督等。这些监督的形式从多角度、多层面共同构成了比较完备的社会主义监督体系。民主监督是以人民政协为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种监督，这种监督是在我国政党体制内，在团结合作的政党关系上，通过民主的方式对执政党所实行的一种政治监督，体现了我国社会主义民主内在要求，有利于完善社会监督机制。民主监督是在接受共产党领导的前提下，本着“肝胆相照、荣辱与共”的精神，为支持、维护和帮助共产党更好的执政而实行的监督，这与西方政党制度中反对党和在野党以执政党为对立面搞权力制衡有着本质的区别,这种监督是建立在与共产党根本利益相一致，有着共同理想和奋斗目标基础之上的，支持、关心和帮助共产党把工作做得更好是监督的出发点和归宿。民主监督的核心在于民主，它既不同于人大、政府专门机关和司法机关的监督，也不同于社会监督、群众监督，有着自己特定的位置,政协的监督被界定为“民主”监督，就鲜明地反映了其本质特征。它是与我国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相适应的，是其他性质的监督所无法替代的。
   民主监督具有的优势和作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程都明确规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”政协的这一性质决定了民主监督的特点及其独特的监督效力：一是民主监督能充分发挥中国特色社会主义民主政治的巨大优势。民主监督虽然不具有法律的强制性和行政的命令性，但却能充分反应我国协商民主的特点。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国唯一由合法政党参加，并以党派名义开展活动的政治组织。因此，政协的民主监督具有鲜明的党派性特点，能充分发挥党派性优势，切实开展党派监督，更容易引起执政党的重视，能更好地促进党政机关改进工作；二是民主监督它既是国家政治体系内的一种修错机制，也是一种社会反馈机制。它是参加人民政协的各党派团体和社会各界人士通过政协组织在中国共产党和国家重大决策的制定和实施过程中履行监督职责，就国家政治、经济、生活中的重大问题提出意见和批评，对决策和权力运行过程施加影响，其目的是为了使决策更为科学，更符合最广大人民的根本利益。同时，包括民主党派监督在内的民主监督的存在，能够使社会保持一种弹性，使执政党能够广泛吸纳各方面的意见和建议，使社会舆情能够广泛、及时、充分地得以表达，有利于执政党及时了解情况、完善决策和处理问题，避免问题过于淤积，在得不到正常宣泄和释放的情况下引起社会震荡；三是政协的民主监督是一种高层次和有组织的监督，所提出的意见、建议具有一定的权威性。政协各界代表人士，是在政治上有影响、或在经济上有成就、或在学术上有造诣的高层次人才，对问题看得准，认得清，他们所提出的意见、建议有利于决策的民主化、科学化。同时，政协作为一个政治组织，它履行民主监督职能不同于一般群众的分散监督，它是在政协组织中，按照一定的章程，通过一定的程序来实现的。因此，政协的民主监督要比一般群众的监督更具有影响和权威、更有力度和成效；四是政协的民主监督具有与其他形式的监督相辅相成的作用。政协的民主监督具有相对的独立性和客观性。由于政协位置超脱，不受地方或部门利益局限，可以排除干扰，能够比较全面地了解和更实际地反映各方面的情况，更有利于客观地提出建议和批评，减少监督中出现的“盲点”和“空白点”问题。因此，政协的民主监督更具有科学性和说服力。
    二、民主监督存在的困难和问题
　  随着我国多党合作制度的逐步完善和社会主义民主政治的稳步发展，人民政协的民主监督职能无论在理论上还是在实践中，都在逐步走向成熟。然而，我们也应该看到，目前在民主监督工作中还存在不少困难和问题，成为政协履行职责的掣肘。就目前而言，主要存在如下几个问题：
   1、民主监督的意识不强。考察我国的监督体制，尽管也是按照健全的民主社会监督指向要求设计的，坚持了“自上而下、平行制约和自下而上的有机统一” 监督原则，但是受高度集权政体的影响，使其监督在失衡状态下运行，自上而下监督成为我国现时监督体制的主要特征，而平行制约和自下而上制约功能弱化。这种自上而下的监督现象决定了下级的主要言行，事实上是对上级组织和领导人负责，上级是下级职权的领导者、管理者，也是最具权威的监督者。因此一方面造成少数党政领导干部民主监督意识不强，公仆意识淡薄，特权思想严重，不能正确对待和使用手中的权力，缺乏对民主监督应有的理解，或者不支持民主监督工作的开展，或者把民主监督看成是“挑刺找麻烦”，“唱对台戏”； 另一方面造成部分政协委员认识不到自己所肩负的责任，产生畏难情绪，怕添事添乱，怕“越位”，怕引起领导和部门的反感，使得监督流于形式，走走过场。
   2、民主监督的制度不健全。目前民主监督仅仅在政协章程及有关文件上得到原则性体现，对民主监督的对象、范围、程序、权限、职责、途径、时效等没有配套的措施和必要的程序，在具体操作上存在较大的随意性。特别是对国家重大决策、政府施政、公职人员用权等方面如何发挥民主监督职能，使其真正做到民主化、科学化，反映民情、体现民意还缺乏具体的操作程序。同时，我国监督机构实行的是“以块为主、以条为辅”的双重领导体制，其权力来源和经济来源都受到监督对象的影响和制约，民主监督受到很大限制，严重影响到监督主体独立性的发挥，使监督的效力发生递减。
    3、民主监督的渠道不畅通。民主监督作为一种非权力监督，缺乏法律的约束力和行政的强制性，其意义和作用往往不容易被人们所理解，在实际工作中也往往被一些领导和有关部门所忽视，因此,在民主监督的知情环节、沟通环节、反馈环节上还存在不少问题，还缺乏必要的配合，对监督者提出的批评、意见和建议，还存在视而不见，听而不闻，闻而不办，办而不实的现象，使提出监督意见的党派和委员的情绪受到很大影响，严重挫伤了积极性。
    三、充分发挥民主监督的作用
   胡锦涛同志在十七大报告中强调，要坚定不移地发展社会主义民主政治，加强民主监督，推进政协的民主监督，完善民主监督机制。这个论断对于指导人民政协今后的工作，切实加强民主监督的工作力度，有效地推进社会主义政治文明建设有着深远的意义。
   1、主动争取党委的重视和支持。没有中国共产党的领导，就不会有今天的中国特色社会主义建设，同样没有中国共产党的领导，也不会有民主党派今天这样的大好形势。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，参加政协的各民主党派、各人民团体及社会各界人士，在任何条件下都不是西方多党制下的那种反对党或反对派。实行民主监督，是为了更好地加强和改善共产党的领导。坚持四项基本原则是开展一切工作的前提，因此也是政协开展民主监督的前提。政协要发挥党组的核心领导作用，积极向党委汇报重要工作，主动争取党委的重视和支持，正确领会和体现党委的意图，始终维护改革、发展、稳定的大局，最大限度地与党委、政府的中心工作保持一致，要把开展民主监督与履行政治协商、参政议政职能有机结合起来，更好地支持党委、政府开展工作。 
    2、营造宽松的民主监督环境。只有在民主、和谐、宽松、活跃的良好氛围中，民主监督才能充分发挥其独特的优势和作用，才能使各党派团体和社会各界人士以维护国家和人民利益为己任，增强责任感和使命感，敢于讲心里话、实话，敢于谏言，不讲空话、套话、大话，敢于坚持真理、坚持原则，真正做到知无不言、言无不尽，形成既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的民主监督环境。才能确保人民的意愿得到最充分地反映和表达，社会各方面的正当要求得到最大限度的落实和满足。
   3、积极推进民主监督的规范化、制度化和程序化建设。民主监督作为我国政党之间相互约束的形式，必须靠制度来维系。从长远来看，民主监督的加强必然表现为民主监督工作制度化、规范化、程序化建设的不断加强。要使民主监督制度化、规范化和程序化贯穿于民主监督的整个过程。要建立与之相适应的保护机制，如委员持证视察制度等，确保委员提出批评、进行举报、发表不同意见的民主权力，对委员提出的批评、发表不同意见进行压制和打击报复的应视为侵权行为，并依照有关规定严肃处理，使党政部门及其工作人员对待监督的态度和行为受到约束，有助于减少工作的随意性和不确定性，增强民主监督工作的力度。要建立与之相适应的运行机制，对民主监督的内容、范围、形式、程序、落实、效果、反馈等做出明确的更具有可操作性的规定，做到民主监督有章可循，按章办事，健康运行。要建立与之相适应的激励机制，对于坚持真理，勇于监督，善于监督，在履行民主监督职能中做出突出贡献的委员和自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门予以表彰，以达到典型带动、整体推进民主监督的目的。
   4、不断提高政协委员自身素质。在一定程度上来说，民主监督的成效如何，与政协委员的意见建议是否正确合理、是否具有可行性和可操作性有着直接的关系。因此，不断提高政协委员自身素质，增强政协委员的履职能力是政协组织和政协委员自身建设的一项长期而又重要的任务。要不断提高政协委员的政治责任感，把锲而不舍的精神与严谨客观的科学态度结合起来，从大处着眼，从小处入手，勇于实践，善于实践，努力发现和提出问题，并通过政协组织去争取解决问题，真正成为听民声、察民情、吐民意的"评论员"，代表人民行使民主监督权的"裁判员"，对党委、政府工作提出建议、批评和意见的"观察员"。要不断提高深入调查研究的能力和水平，把调查研究作为开展民主监督的基本功。要不断提高提意见、建议的水平，既要准确、正确地提出问题，又要提出切实可行的改进措施或解决问题的方法，供有关部门参考，增强意见、建议的科学性，以提高意见、建议的采用率，从而增进民主监督的实效性。
  （作者系上饶市政协经科委主任；本文获全市政协民主监督理论研讨会三等奖）

（责任编辑：四化）