信州区政协
民主监督是政协的重要职能之一，但与其它职能的履行相比，它又是一个薄弱环节。根据《政协章程》规定，政协的民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。在构建社会主义和谐社会的新时期，充分发挥好政协的民主监督职能，既是促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的重要保证，又是落实好十六大对人民政协工作提出新要求的关键所在。为此，我们结合当前的工作实际，就如何发挥好政协的民主监督职能进行了调研，并针对当前民主监督方面存在的一些较为突出的问题分析原因、提出建议和对策。
（一）存在的问题
一是监督的目标和内容不具体。表现为当前各级政协的民主监督是一种泛泛的监督，虽然《章程》和各级政协都提出了民主监督的目标和主要内容，但都是一些大而笼统的总要求，缺乏刚性和硬性的指标及具体规定，缺乏针对性和具体操作性，缺乏压力和动力，从而导致各地政协在开展民主监督工作方面发展不平衡。
二是监督的体系和机制不完善。表现为当前政协的民主监督是由各地政协组织或由政协委员依据有关规定开展的监督，因而在本质上具有随意性和自发性，缺乏计划性、规范性和程序性。另外，政协机关内部目前的体制中还没有一个专门承担民主监督职能的协调机构，使政协自身不具备一个完整系统的监督体系，没有一个成熟的监督模式，存在着严重的监督机制不完善问题。
三是监督的职责和定位不明确。人民政协的性质决定了它既不是权力机关，又不是行政机关，其工作的特点是在“党委决策、人大通过、政府实施”之前参与协商、之后进行监督，因而实质上政协在民主监督方面是扮演着一个“敲边鼓”的角色。目前，《政协章程》和各级政协对民主监督都缺乏一个具体而完整的规定，导致监督职责不明，监督的层次和对象也不明。
四是监督的形式和载体较单一。按照政协章程的规定，政协民主监督的主要形式是建议和批评，虽然各地政协组织在实际工作中创新了一些监督形式，如对党政重大决策执行通过协商进行监督，对重要法律、法规实施通过视察进行监督，对重大社情民意通过信息进行监督，对行政部门工作通过评议进行监督，对地方重要事务办理通过提案进行监督，等等。但由于这些监督存在着随意性、表面性和没有太大的约束性，监督难以达到预期效应。
五是监督的网络和平台不具备。由于政协委员一般是由各参加单位协商推举产生的，其在政协中的活动方式和代表性是以社会纵向划分的党派、团体等界别为主，其代表性和社会作用没有明显的区域性，加之政协组织与委员的联系实际上也属于松散型，并与其它社会监督机构的联系制度缺乏，致使政协委员参与民主监督是零散的、不经常的，是随意的、患得患失的，缺乏一个系统的监督网络和工作平台。
六是监督的效力和成效不明显。政协的民主监督没有法的约束力，是一种“柔性监督”，它虽具有广泛性和灵活性，却不具有规定性和强制性，因而监督的效力基本上取决于被监督的对象或组织对监督的接受程度和自觉性，如果被监督者对监督不理睬、不配合、不服从，就必须依靠其它监督机构的共同参与，其监督成效就可想而知了。
（二）产生的原因
一是职权范围为监督的制约因素。政协工作过去一直是被戏称为“拍拍手”、“喝喝酒”的，这从一个侧面反映了政协的职权范围有限，开展民主监督工作就必然受限。另外，在市、县级党（中共）的常委会议中，政协领导是被邀请列席而不是参加，导致“权力有限”，直接影响了政协工作的地位，制约了政协组织充分履行好民主监督职能。
二是政协本身对监督的认识不够。由于政协组织尤其是县级政协多年来一直未摆脱“是尽职还是越位、是帮忙还是添乱”的意识纠缠，普遍存在着多一事不如少一事的“得过且过”思想，因而对主动开展民主监督、与时俱进地创新监督工作持消极应付的态度。同时对民主监督“为什么监督、监督什么、怎么监督”的了解也不深不透，掌握不全面，从而在主观上影响了民主监督工作的开展。
三是被监督者对民主监督不重视。由于政协在社会上一直被认为是一个执政“陪衬”，且政协的民主监督不具有强制性、处罚性，大多数受监督的对象对被监督都持无所谓态度，“不以为然”，从而在客观上影响了民主监督工作的开展。
四是监督者的因素致使监督不到位。一方面，民主监督的主体是政协委员，然而政协委员是非专职从事监督工作的，个体素质也“参差不齐”，且大多未接受过专门系统的监督培训，不具备开展监督的基本技能，致使监督只能走走形式，难以真正到位。另一方面，民主监督的决定力量是各级政协的班子领导，然而各级政协班子尤其是县级政协领导在当前存在着以下一些情况：有的虽有丰富的执政经验和监督能力，但考虑到年龄等因素，“怕得罪人”、“怕说了不算”，不愿去监督，不敢去监督；有的是因为“平衡照顾”、“按比例”而跳跃性地结合进班子的，属“拉郎配”，因而缺乏从政经验和水平，缺乏开展参政议政、民主监督的能力，存在着“想监督又监督不来、监督不了”的问题；有的兼任了基层单位“一把手”，把政协领导职务当作一个“花瓶”，整天忙着具体事务，连一些例会都很难保证参加，更别说主动开展民主监督工作，即使偶尔开展监督，也要顾及多方面因素和各种工作关系，因而存在着“能监督却又无精力监督和不好去监督”的现象。
五是缺乏对监督的考核与奖惩机制。由于上级政协对下级政协组织是指导而非领导关系，同级党委虽是领导，但实际上也会因这样那样的考虑不太干预政协工作，从而没有真正形成一个对政协开展民主监督工作的考核、奖惩和保障机制，缺乏外部约束机制，从而导致“做与不做一个样、做好做差一个样”的现象，这就必然造成政协开展民主监督工作是自发的、不经常的和不规范的。
六是缺乏与其它监督机构的协调机制。由于政协的民主监督缺乏必要的监督手段，这就必然要依靠社会其它监督组织的配合和支持，如加强与纪检监督、行政监督、司法监督、法律监督、舆论监督和群众监督的联系协调就显得尤为重要，但目前还没有形成一个有效的联络机制，更使得政协的民主监督乏力。
（三）建议与对策
一是要着眼根本，明确民主监督的定位。要积极建议、及时争取，从根本上明确民主监督的法理基础、范围和效力，明确民主监督在我国监督体系中的定位以及与其它监督形式的关系，并据之制定出一些民主监督的具体规定，完善监督办法，确定监督的职权范围，从而形成一个系统、规范的监督机制，使之做到有章可循、有序开展。
二是要强化认识，为监督创造良好氛围。要正确认识到政协的民主监督是对我国其它监督形式的有益补充，它具有层次高、监督范围广、公正性突出的特点，不是“可有可无”的。要教育引导委员正确认识自己所担负的社会职责，把社会荣誉与社会责任统一起来，鼓励委员讲真话、报实情，负责地开展批评监督，真正做到知无不言、言无不尽，充分发挥出委员的主观能动性。要坚持“三不主义”（不打棍子、不扣帽子、不抓辫子），制定出具体措施，切实保障和维护委员的合法监督权利，营造一个良好的直言环境。
三是要不断加压，形成考核奖惩等机制。工作有压力才有动力，因而建议：上级政协组织可对下级政协下达专项的、具体的民主监督目标任务，并予以考核奖惩。这样既能为下级政协开展民主监督工作找到一个合适、合理的“借口”，便于得到同级党政的重视、支持和理解，便于开展监督工作；又能对下级政协形成一个外部约束机制，促使下级政协主动开展民主监督工作，从而从根本上解决一直存在的“不敢监督”、“不想监督”等现状。
四是要优化结构，以提高民主监督水平。政协不是“养老院”，政协委员不是“象征性”的荣誉称号，因而在政协委员的推举和政协领导的配备上，不能搞“平衡照顾”和“拉郎配”，班子成员中非驻会人员不能过多，因而要不断优化班子结构、优化委员结构，加大培训和管理力度，促使他们善于当观察员，不断为发现问题、解决问题提供真知灼见，促使他们善于当监督员，为解决社会时弊、推进社会进步大声疾呼，从而发挥出委员的群体作用，形成民主监督合力。
五是要注重创新，与时俱进地开展监督。随着新时期政协的工作范围、工作领域等的不断扩大和拓展，民主监督的内容、形式和效能等也在不断丰富，因而要用创新精神开拓民主监督工作。如：在与其它监督机构和党政部门的协调联系上，可建立联合监督、定期情况通报和互为监督等制度，促使委员的监督意见、建议，有去向、有回音、有结果；在发挥政协领导的能动性方面，可积极争取直接参与一些事关大局或群众关心的工作，甚至“挂帅出征”、靠前指挥，从而使民主监督更能切中要害，言之有理有据，增强监督实效；在监督的形式上，除了传统的利用提案、会议发言、委员视察、专题调研、反映信息等形式进行民主监督外，还要大力推行民主评议、行风监督、听证会和议政会等新的监督模式，使委员乐于参与、便于参与，效果看得见、摸得着，以提高监督的针对性和有效性。在监督的方法上，可推行委员定点定项监督、专题追踪监督、全程跟踪监督、跨区域跨行业联合监督方式，等等。
六是要激励引导，发挥委员的主体作用。政协有同各界群众联系密切的优势，有上下联系渠道畅通的优势，有人才荟萃、智力密集的优势，这都为开展民主监督工作提供了良好条件。因而，要制定和完善监督的激励机制，从而激发出委员的工作热情，激发出委员的自身潜力和内在动力，使之能充分展示“位置超脱、敢于诤言”的优势，卓有成效地发挥出委员在民主监督方面的主体作用。
总之，政协的民主监督工作要坚持以经济建设为中心，紧贴“第一要务”，把各项工作的难点和群众关注的热点、焦点作为监督工作的重点，加强监督力度，拓宽监督领域，完善监督机制，畅通监督渠道，搭建监督平台，创新监督方式，提高监督水平，扩大监督影响，保证监督的正确方向，使政协的民主监督真正富有成效，从而形成一个党委重视、政府支持、委员主动、群众关注的民主监督工作新格局。
（本文获全市政协民主监督理论研讨会二等奖）
（责任编辑：四化） |
