刘志高
民主监督是相对于法律监督而言的，是与法律监督性质不同的监督形式。在坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度中，如何有效地加强民主党派的民主监督？一些人提出了“民主监督法律化”。笔者认为，“民主监督法律化”事关我国的多党合作、政治体制和民主政治建设的性质和方向，必须进行深入探讨，准确把握实质，切不可草率从事，以免破坏中国半个多世纪以来的政治生态平衡，引起不必要的混乱，以致误国误民。
一、民主监督不能法律化
所谓“民主监督法律化”，主要包括两方面含义：一是通过法律来保障我国民主党派的民主监督的权利，规范民主监督的对象、范围、内容、方式和程序；二是要用法律来保证民主监督的意见能够被接受和采纳，使我国民主党派的民主监督变成“刚性”监督，具有法律效力。第一方面含义主要涉及的是我国民主党派的民主监督需要不需要用法律保障和规范的问题，根本上是要制定民主监督法；第二方面的含义主要涉及我国民主党派的民主监督的性质和发展方向问题，实际上是要变非权力性监督为权力性监督。这里，有必要说明“民主监督法律化”构想的本质及其严重后果，以提高对“民主监督法律化”问题的清醒认识。
首先，“民主监督法律化”必然改变我国民主监督的非权力监督性质
我国民主党派的民主监督是非权力性的监督，其实质是扩大的民主。民主党派的民主监督主要有两种形式：一是以党派名义对中国共产党的监督；二是以人大代表、政协委员以及各种特约监察员、督导员等名义，对国家机关和政府及其工作人员进行的批评监督。它是参政党在政治参与和展行职能的过程中，通过提意见、作批评的方式，对权力运行过程施加影响，以增强权力运行的正效应，减少其负效应。这种非权力性质的监督，一方面以其意见、建议和批评的“柔性”，不至于对决策和执行机关形成直接干涉和牵制而影响效率，另一方面又以其意见、建议和批评的合理性，发挥应有的制约和校正作用。它虽然是一种“体外”监督，但它能从民主党派特有的角度反映所联系群众的意见，能够对共产党提供一种党内和其它方式不易提供的监督，对共产党的党内监督是一种有益的补充。所以说，这种民主监督不是国家权力，而是一种民主权利，不是权力对权力的制衡，而是民主对权力的约束。如果将这种民主监督“法律化”，使其具有法律的效力，不仅会改变民主监督的性质，也会背离民主的原则。民主作为一种国家制度，其灵魂是多数人的意志决定。我国实行的是间接民主制，即通过人民代表执政的国家形式。选举制和监督制是社会主义国家实行间接民主制中两个互不可缺、又互相补充的机制。前者保证人民按自己的意志自下而上地推选自己信赖的代表;后者保证人民把权力委托给自己的代表后，仍然能有效地拉制他们在政治舞台的活动，按照人民的意愿行使权力。监督是民主的一部分，又是保证民主的手段。监督的一个根本的性质，就是通过监督，保证人民代表按人民的公意行使职权，真正反映和代表绝大多数人民的根本利益。但是，如果监督超过了它的应用范围和程度，也会影响人民代表按照人民的意志行使职权。所以，在我国，除了国家权力机关即人民代表大会及其常设机构的以决议和议案等方式的监督具有法律效力，可以依法对司法、行政机关及其工作人员进行监督、弹劾和罢免，其它机关的其它形式的监督只能是一种可供选择和采纳的批评和建议。民主党派的民主监督作为我国监督体系中的非权力监督部分，其特点和优势就在于这种监督不具有权力机关监督的“刚性”，而在于具有广泛性、灵活性和建设性的 “柔性”，如果使这种监督也具有法律效力，使每一个党派、团体、个人的监督意见都必须得到采纳和执行，不仅不可能形成大多数人的意志，也不能保证按大多数人民的公意行使权力。
由于民主监督在性质上是政治监督而非权力性监督和国家强制性监督，这就决定了在探索实现政协民主监督有效性的形式问题上不能搞所谓的民主监督法律化。因为，监督是民主的题中应有之义，也是民主的体现和保障；民主是监督的基础和前提，也是实现和搞好监督的根本条件。在某种意义上讲，民主的程度决定着监督的程度，监督的水平反映着民主的水平。因此，我们在探索民主监督的有效途径和实现形式的过程中，应以发扬民主和完善机制作为加强民主监督有效性的基本价值取向，在民主监督规范化、程序化上下攻夫，探索建立健全长效可行的监督制约机制、监督运行机制及监督保护机制和监督激励机制，而不是力图去增强民主监督的“刚性”，改变民主监督的非权力性监督性质，搞什么所谓的民主监督法律化的构想。
其次、“民主监督法律化”必然导致国家权力多元化
我国《宪法》明确规定，我国的国家体制，是人民代表大会统一行使国家权力。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，只有人大才能对政府和司法机关进行法律监督，只有人大对政府和司法机关的监督才具有法律效力。我国各民主党派作为统一战线的重要成员，其民主监督职能作用的发挥，在很大程度上是通过人民政协进行的。人民政协是我国多党合作和政治协商的重要机构，也是发扬社会主义民主的重要组织形式。它是中国人民的政治协商机关，而不是国家的权力机关。所以，各民主党派在多党合作和政治协商中进行的民主监督，不同于人大的法律监督，不具有法律的效力。在人民政协，各民主党派可以本党名义参政议政、进行民主监督，可以就国家政治经济生活中的任何重大问题发表意见，可以对任何政府部门和工作人员提出批评和建议，但不能对政府进行质询和弹劾。
早在五十年代，毛泽东同志就针对一些人希望使政协具有“国家权力机关”或“半权力机关”的思想，明确指出，政协的性质有别于国家权力机关—全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。不能把政协搞成国家权力机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家权力机关，岂不成了二元论了吗？这样，就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。邓小平同志也曾指出：人民政协是中国特色的社会主义民主形式，但不同于西方的两院制。在我国，人民代表大会统一行使国家权力，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。邓小平同志进一步指出，长期共存，互相监督，是指共产党和民主党派的关系而言。对政府实施“监督”权，有其固定的含义，政协不应拥有这种权限。胡乔木同志还就民主监督不能法律化作过精辟论述，他说：“民主监替在政治上是指各党派之间的关系，这是正确的。而且，几年来政协对党政工作提出了许多好的批评、建议。但在宪法上写上民主监督，从法律的角度看，这就与人大的权力有矛盾了。国务院既要对人大，又要对政协报告工作，并接受双方的监督，这个任务是难以承担的。那实际上就会形成两个最高权力机关，也就是说，无所谓最高权力机关，使国家的政治生活造成混乱。政治上讲民主监督是正确的，但不能在国家权力结构中法律化。”如果把民主监督法律化，使民主党派成为对政府进行法律监督的主体，使政协由政治协商机关变成国家权力机关或半权力机关，这不仅与我国政治体制不相符合的，而且必将改变我国民主政治建设的传统结构，给国家政治生活造成混乱，也会使民主党派和政协的民主监督失去自己的特点和作用。
显而易见，“民主监督法律化”，必然会违反《宪法》，必然会形成两院制，必然形成国家权力的多重性和政权的多元化，必然导致政治权力的再分配，导致政治资源的再划分，导致政治空间的再分割。因此，不能使民主监督刚性化，不能使它具有刚性的约束力，不能使它法律化。
再次、“民主监督法律化”必然破坏我国多党团结合作的和谐局面
长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，是共产党与各民主党派团结合作的基本方针。民主监督是多党合作的重要前提和条件。长期共存，是为了互相监督；只有互相监督，才能长期共存。但这种监督，是建立在共同的奋斗目标、共同的政治基础之上，建立在肝胆相照、荣辱与共的相互信任之上，而不是建立在互相竞争、彼此倾轧之上，其目的是为了共同存在和发展，齐心协力把中国的事情办好。这同西方国家多党制的监督，与三权分立的互相制衡，具有本质的不同。对共产党的监督，主要靠广大党员和人民群众，但民主党派的民主监督，对共产党也很有益处。这种益处就在于它具有不同性、灵活性、建设性，而不在于是否具有强制性；在于它的内容和质量上，而不在于监督是否具有法律效力。需要指出的是，有的同志提出“民主监督法律化”，往往是以西方国家的三权分立、多党竞争为参照系的，而西方政党在监督中对政府的质询和弹劾，则建立在轮流执政的基础上，往往是以搞垮执政党、使自己上台执政为目的的。如果简单地把民主党派的“民主监督法律化”，使其具有类似的法律效力，共产党与民主党派之间，就将不是协商，而是斗争；不是合作，而是竞争；不是肝胆相照、荣辱与共，而是彼此倾轧、势不两立。这必然影响中国共产党与各民主党派亲密合作的和谐关系，影响我国共产党领导的多党合作的政治格局。
二、民主监督的独特优势
民主监督虽然不具有国家权力性质, 但是加强民主监督，增强民主监督的约束力是非常必要的。它作为我国社会主义政治监督体系的重要组成部分和重要环节，有着自己独特的优势。民主监督虽然不能法律化，但仍然可以在社会主义民主政治和政治文明建设中发挥着不可替代的重要作用。
第一, 具有监督主体的代表性和群众性的优势。人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织, 由各民主党派、人民团体和各族各界代表人士组成, 这种广泛代表性决定了人民政协联系着各阶层、各方面的人民群众。因此, 人民政协的民主监督是体现了广大人民群众意志的监督, 有利于党和政府及时地听到来自不同方面的意见, 能够了解到其他渠道难以掌握的社情民意, 能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来, 代表和反映广大人民的利益。人民政协向有关部门充分反映各界群众的意见和要求, 促进解决人民群众所关心的实际困难, 能够较快地实现政治上的整合, 较好地体现人民当家作主的社会主义国家性质。
第二, 具有监督内容广泛性和丰富性的优势。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出: “人民政协民主监督的主要内容: 国家宪法、法律和法规的实施, 重大方针政策的贯彻执行, 国家机关及其工作人员的工作, 参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。”这种监督既有对外又有对内的特点, 是全方位的双向监督, 有着自己的特色和优势。人民政协是大团结、大联合的政治联盟,在政治上有巨大的包容性。在这种包容性基础上的民主监督, 比较容易做到知无不言、言无不尽, 从而使其监督的内容具有广泛性和丰富性的优势。
第三, 具有监督形式多样性和灵活性的优势。人民政协民主监督的形式多种多样。主要形式有: 政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案; 各专门委员会提出建议或有关报告; 委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议; 参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动; 政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。这些形式, 既有政协组织的整体监督, 又有党派界别的特色监督及政协委员的个人监督, 不同形式的监督构成一个整体, 形成全方位、多样性和灵活性的监督。
第四, 具有监督结果的实效性和高效性的优势。人民政协民主监督的实效性体现在三个方面。一是监督的经常性。人民政协是政治组织, 其民主监督具有组织化的特征。人民政协通过多样化的活动, 将人民政协履行的职能贯穿于活动的全过程, 这就保证了民主监督的经常性。二是高度的影响力。人民政协的民主监督虽然不具备强制性, 但由于它来自于政协这个具有最广泛代表性和包容性的政治组织, 因而具有很大的政治和社会影响力, 受到普遍的重视, 特别会受到被监督者的重视。三是高层次的专业性。人民政协人才济济, 作为人民政协活动主体的政协委员, 他们中的绝大部分人学有专长, 知识渊博, 学养深厚。他们具有较开阔的视野、深邃的视点和科学地观察问题、分析问题的能力。由于政协委员的专业优势, 他们履行监督职能时能够进行冷静的理性思考,具有较高的准确性; 他们的监督不是外行而是内行的监督, 常常会提出具有针对性、前瞻性的意见和建议, 能够抓住要害处, 收到良好的效果。
第五, 具有将体制外监督和体制内监督结合起来的优势。从人民政协的政治定位看, 人民政协不是国家政权机关, 它的监督是体制外的监督。但是, 人民政协又是我国政治体系的重要组成部分, 人民政协的民主监督也是我国社会主义监督体系的重要组成部分, 因此, 它的监督又不完全是体制外监督, 而是一种兼有体制外监督和体制内监督特点和优势的监督方式。这种监督方式的长处在于, 一方面它不同于一般的体制内监督, 不能超脱体制自身的限制, 另一方面它也不同于体制外监督, 不能涉及体制内部事务。正如国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书所指出的: “中国共产党与各民主党派互相监督, 有利于强化体制内的监督, 避免由于缺乏监督而导致的种种弊端。各民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求, 能够反映社会上多方面的意见和建议, 能够提供一种中国共产党自身监督之外的更多方面的监督, 有利于执政党决策的科学化、民主化, 更自觉地抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象, 加强和改进执政党的工作。”人民政协的重要价值在于:它本身是统一战线组织而不是国家机关, 但可以在国家机关之外通过适当途径为国家机关决策提供高层次的咨询和参谋, 以及对国家机关进行民主监督。它是一种将体制外监督和体制内监督结合起来的具有极大优势的监督形式。
总之，民主监督要形式丰富，灵活多样。民主监督，相对于党内监督、法律监督，方法更灵活，形式更多样，操作更便捷。当然灵活性不等于随意性，而是根据时间、场合和内容需要，采取不同的形式。通过组织多种形式开展监督活动，较好的发挥了各种形式的互补作用。有的同志提出“民主监督法律化”主要目的也是为了增强民主监督的约束力，但问题是不能法律化。正如嫁闺女一样，要被人家欣然接受，我们不能总是把她变成“皇帝的女儿”，而是在于女儿自身的容貌和品行。
（作者系中共上饶市委党校哲学教研室副主任、讲师；本文获全市政协民主监督理论研讨会一等奖）
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