何桂荣
在政协工作中，常常议论到民主监督能力问题。为此提出如下看法就教各位。
影响政协民主监督成效原因之一般分析
政协民主监督作为我国监督体系中的一个重要组成部分，既有自身的特点和优势，也存在一些不足。
一、从主观上看：1、民主监督质量有待提高。民主监督的最终表现形式是发表意见、提出建议，而现在的实际情况是套话、空话多；视察、调研不深入，没有实证材料，不分析问题，不联系实际，对党政工作大局把握不够，对监督对象情况不熟悉，政协组织没有积极创造条件和机会使委员知情明政；导致所提意见或建议缺乏针对性和可操作性，难以被监督对象接受的采纳。2、主体定位不准和认知偏差。少数政协委员看到监督体系中大都有取证手段。办案机构和处理权力，心生羡慕，觉得民主监督缺乏权威性，监督力不足，提了也是白提。过多地注重个案监督、忽视对权力运行的监督，不能从全局的高度提出意见和建议。有的片面认为：监督就是批评、就是挑刺，对民主监督的协商性认识不足；以致不敢监督，不善监督，习惯于多栽花、少栽刺；遇事避重就轻，作表面文章。
二、从客观上看：1、虽然《政协章程》和中央五号文件都规定了民主监督的内容、形式，但这些规定都过于原则，缺乏具体的程序保障。如对委员如何履行民主监督职能，政协组织如何支持、帮助委员履行职能、党政部门又该如何对待和处理政协委员提出的批评意见和建议，没有一个较强操作性的规定。造成在实际工作中既“无法可依”，又“无章可循”；“言者谆谆，听者藐藐”。从而在不同程度上影响了政协民主监督的积极性。2、中共中央批转的《政协全国委员关于政治协商民主监督参政议政的规定》对政治协商的主要内容、形式、程序都作了明确规定。但对民主监督只规定了主要内容和主要形式，没有明确规定程序。由于监督的程序是落实监督的手段，相比之下，民主监督的开展就势必产生和存在害怕“越位”和“添乱”的思想。3、《政协章程》规定，对国家重要方针、政策贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面情况进行民主监督。由于方针、政策涉及的范围广泛，其规定又不那么具体，决定了监督的难度，特别是这种监督必然涉及具体的部门和个人。这些存在种种风险的监督行为，没有明确、具体的保障措施和保护机制，所以普遍存在畏难和怕险情绪，也使民主监督难以在更大范围内展开，难以卓有成效的因素。
三、从监督客体上看：在基层，政协民主监督职能的发挥往往取决于党政主要领导的认识水平和“开明”程度；取决政协主要领导的资历和威望。存在着对政协民主监督认识不足、重视不够的问题。认为政协民主监督是软监督，听不听问题不大，也就是那么回事!奈何不了他。因此，对政协的意见、批评和建议，场面上很重视、很热闹、态度很谦虚，实际上却不认真落实或者想点办法落实。甚至还有个别认为，政协民主监督是没事找事、出难题，产生抵触情绪。这种状况直接挫伤了委员的政治责任心。
多源流决策理论对民主监督成效的分析
有人注意到，党政决策环境已由计划经济时期相对稳定状态转变为市场经济主导的，由诸多不确定因素构建的模糊状态。多源流决策理论就是研究模糊状态下决策制定的一种政策过程理论。该理论是20世纪80-90年代由美国学者金通（J.M.Kingdom）等人提出并逐步完善的，该理论把政策形成过程看成是行为者和决策者过程中的“问题”、“政策方案”、“政治”等三大源流共同组成的。认为，模糊状态下决策产出的关键，是什么时间、什么人、关注什么问题；在政策酝酿阶段，“问题”、“政策方案”和“政治”三大源流彼此独立，没有先后秩序，当它们在某一关键时间点汇合时，特定问题就被提上决策的议事日程；实现三源流汇合。换言之，就是在特定时间，我们政协将“问题”、“解决方案”与党政决策流的对接，即通常所说的，把握时机，找准服务大局与发挥政协优势的最佳结合点，由此看出政协有的视察、调研成果未能“开花结果”，并非选题不准、调研不深、建议不够具体，而与其时机的把握有直接的关系。
加强民主监督能力建设的对策
发现问题固然重要，解决才是根本，为此探讨以下策略：
一、提高民主监督质量，落实“三个到位”。加强民主监督能力建设，前提是三个到位。第一：政协委员自身的思想认识，理论水平和实际工作要到位。工欲善其事，必先利其器。政协委员既是荣誉，更是责任。首先要有敬业之心，学习之心，不断提高政策理论和业务水平，把握民主监督工作规律，找准位置、选好角度，使自己的能力和水平达到履行民主监督职能要求。其次要发挥界别优势。反映界别意见、呼声、批评和建议，深入调研，找准问题，做到议事有理、举事有据。一切从工作出发，选好题目，把事关全局、党委和政府重视、人民群众关心的热点、难点问题，特别是权力运行情况作为监督重点。对监督客体坚持一分为二观点，既总结成绩、查找问题，又实事求是、客观公正地监督；从而使民主监督工作反映问题真实到位、分析问题客观公正，提出建议切实可行。在工作心态上，要防止和克服提了就要灵、说了就要算的急躁情绪，以循序渐进、融洽和谐的心态，不断渗透政协合情合理的意见和建议。第二，党政部门认识支持要到位。政协民主监督中存在的认知偏差和问题从根本上说，是对多党合作政治协商制度下的民主监督缺乏正确的理解。因此，要加大对基本政治制度的学习、宣传，造声势、成氛围，充分认识政协民主监督的重大意义，正确理解和把握政协民主监督的性质和科学内涵。认识是行动的先导，只有认识到位，党政部门才会更好地支持政协履行民主监督职能并提供必要条件。第三政协组织安排要到位。政协要开展多形式、多层次、多渠道活动，为委员履行监督职能，发挥监督作用，创造条件和提供保障。关键是做好“知情服务”，履行职能前要组织委员学习有关方针政策，邀请有关部门通报情况，使委员知情懂政、了解全局、把握方向、增强责任感和使命感。通过批评、建议、视察、调研、大会发言等方式，行使民主监督权力，而非个案的直接监督。实践证明，有为才有位，政协民主监督的权威不是靠领导给的，也不是争的，是靠真知灼见；不是靠说了算，而是靠说得对赢来的。在民主监督过程中，有难点、阻力，政协组织要敢于承担责任，切实维护民主监督权力。同时注意培养委员民主监督中的协商意识。协商是政协的首要职能，民主监督的过程既是广泛发表意见充分发挥民主的过程，也是体现宽容、体谅、包容的过程，求同存异的过程，在各种不同意见中寻找共同点，在事关国计民生的大事中形成一致，从而反映政协团结和民主的属性特点。
二、建立有效机制，推进民主监督程序化、制度化。我们相信，在当今社会主义民主政治建设中，各级党政领导，都有虚怀若谷、开门纳谏的胸怀和气度。但作为基本政治制度之一的政协民主监督，不能只建立在互信的基础上，必须依靠规范有序的制度作保障。一是制定程序化制度，监督权靠程序权保障，只有监督权，没有程序权，就像结在树上的果子，看到没吃到。针对当前民主监督的难点，制定确保各界人士有序政治参与的程序步骤，用规范化的文件将事前、事中、事后监督作为不可少的程序加以规定，以保证民主监督落到实处。二是以规范化文件形式规定民主党派、无党派在民主监督中的地位、程序、权限及职责范围，确定他们反映社情民意的法定渠道和对各项重大政策的制定及实施的建议权、监督权。三是明确规定民主监督应包括各级地方党委，特别是领导干部，对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策执行情况、遵纪守法、为政清廉等方面情况的监督，并使这种与监督制度配套的监督保障机制得到确立和明确具体。四是细化措施，要确定知情对象范围、时间和方式方法；在沟通环节上定出沟通内容、重点、时限和具体的操作流程，反馈环节，建立检查、问效、办理、回复情况报告、意见征询等方面的措施。
三、注重实效，把握监督方法与技巧。政协不是权力机关，也不是管理机关，与党委政府所处的位置不同，不承担决策和具体实施任务。民主监督要取得实效，一是必须以资政为目的，以所提意见或建议为党政采纳为价值取向。及时就党委制定的决策和政府执行过程中的重要问题，选准角度，抓住重点，深入调查研究，提出切实可行的意见和建议。二是发挥政协特色和优势。高层次、多视角地提出观点独特、角度新颖的真知灼见。实事求是，敢于监督善于监督。三是把握时机。多源流政策理论，给我们这样的启示：要在党委和政府科学决策中发挥政协的优势和作用，把握时机很重要。从一定意义上，时间就是效益。能否把握时机，是对人民政协履行职能综合素质的检验。要求政协组织和委员在学习理解党和国家方针政策精神上下功夫，及时掌握社情民意，加强与党政部门沟通协调，在科学预测决策走向的前提下，选准主题，强化时间观念，树立机遇意识。关注大政方针的贯彻、执行情况，掌握打开“政策之窗”的技巧，通过一系列有较强关联性的活动，促进社会问题向政策问题转化，使所提意见和建议顺利进入决策体系。把握时机，强调的是在特定时间，政协将问题、解决方案和党政决策流的对接。错过机会、“事过境迁”、“雨后送伞”，监督质量再高，也难保不被“束之高阁”。原全国政协副主席陈锦华的感言是：重大建言，赶在重要会议召开之前送达。这说明只有抓住机会，所提意见和建议才更有现实意义。事实也是这样，2004年国家关紧土地阐门，我县工业园区用地十分紧张，但滥用、滥占、闲置土地的现象又时有发生，法制社团委根据群众反映和委员建议，开展了严格土地管理，实现可持续性发展的专题视察。通过视察，委员们提出了加大依法管理力度，打击非法用地，依法收回闲置地等意见和建议。当时，县委主要领导对“土地问题”也有所察觉，拟在适当时期召开党政会议，专委决定将视察报告赶在党政会议召开前送领导参阅，领导阅后，决定立即召开土地整治会议，政协相关领导被邀在会上作专题发言，大部分建议被采纳。
拓展民主监督新途径
民主监督在长期实线中，形成了许多成熟的富有成效的形式和做法。用好、用足现有的监督形式，又探索和实践新的监督样式，是民主监督在新时期、新形势下的必然要求。将民主监督和其它监督形式相结合，取长补短，形成监督合力。一是将舆论监督与民主监督相结合，如：共同举办论坛，专题节目，借助大众传媒力量，扩大民主监督的影响。二是和群众监督相结合，根据社情民意、群众普遍关注的热点、难点问题，选择监督课题，在民主监督过程中，尽量扩大群众的参与面，引导政协委员广泛征求所在界别的群众意见，充分发挥群众监督的作用。三是和行政、纪检、监察联合开展监督，定期沟通和召开联席会议，强化民主监督效果。
综上所述认为，加强政协民主监督能力建设，认识是基础，质量是前提，制度是保证，时机是关键。
（作者系横峰县政协正科级干部；本文获全市政协民主监督理论研讨会二等奖）
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